住房保障制度是一個(gè)包含范圍很廣的概念。廣義地說(shuō)，"宅基地"、"福利分房"都是住房保障制度的一種具體形式。它們是低生產(chǎn)力水平下保障"人人有房住"的制度。依靠市場(chǎng)配置住房資源，并不等于說(shuō)人人都只能依靠自己的收入買(mǎi)房子住，也不等于說(shuō)人人都只能靠市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)、自主分散決策來(lái)獲取住房。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了保障每個(gè)人都有房子住，政府要實(shí)施一些特殊的政策措施，幫助單純依靠市場(chǎng)解決住房有困難的群體。這個(gè)政策體系的總稱(chēng)，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等都是社會(huì)保障體系的組成部分。
產(chǎn)生和演變
實(shí)物配給階段(1949-1978年)
新中國(guó)成立之初，政府采取以下三種方式籌集住房:一是通過(guò)接受、沒(méi)收、代管等方式將敵偽房產(chǎn)、反革命分子及官僚資本家的房產(chǎn)收歸國(guó)有，并無(wú)償分配給城鎮(zhèn)居民居住。二是從1956年起，通過(guò)對(duì)私人出租房進(jìn)行社會(huì)主義改造，采取公私合營(yíng)與統(tǒng)一經(jīng)租的方式分配給城鎮(zhèn)居民居住，共改造了私有房屋大約1億平方米。三是政府或企業(yè)直接投資建設(shè)或更新改造住房，分配給城鎮(zhèn)居民租住。根據(jù)世界銀行的測(cè)算，1949-1978年間，中國(guó)住房建設(shè)投資占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重為1.5%。這一階段，政府基于建立以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家思想理論，并囿于當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平，形成了一套不成文的公有住房制度:其一，政府統(tǒng)管。政府成為城市公有住房的所有者、建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)管理者，城市居民將解決住房問(wèn)題全部寄希望于政府，極少依靠自己或市場(chǎng)來(lái)解決。其二，租金管制。1952年中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房產(chǎn)管理的意見(jiàn)》，提出"以租養(yǎng)房"的租金方針。但是，到1955年政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由供給制改薪金制時(shí)，考慮這部分人群的承受能力，對(duì)他們承租的公有住房實(shí)行低租金的過(guò)渡辦法，住房租金大約只占薪金收入的2%~3%。這一做法被認(rèn)為能體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進(jìn)一步忽視，演變?yōu)閲?guó)家福利。其三，無(wú)償分配。公有住房的分配完全是無(wú)償?shù)?，不需要用等量的勞?dòng)價(jià)值或貨幣價(jià)值來(lái)交換，住房完全成為國(guó)家福利而非商品。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公有住房成為"高投入、低收益"的公共產(chǎn)品，投入越大包袱越重，完全喪失了商品價(jià)值，企業(yè)以及個(gè)人對(duì)住房建設(shè)的熱情不高，政府背上了沉重的包袱;而且由于低租金，導(dǎo)致租金收入無(wú)法滿(mǎn)足住房日常的管理和維護(hù)成本，令大量中華人民共和國(guó)成立前的房產(chǎn)年久失修成為危房，居住條件進(jìn)一步惡化;雖然公有住房名義上歸國(guó)家所有、全民所有，由地方政府管理，產(chǎn)權(quán)登記在各地房管部門(mén)或企業(yè)名下，但是這種產(chǎn)權(quán)方式讓公有住房的房屋產(chǎn)權(quán)界定更加模糊，交易成本極為高昂，加之公有住房的全民福利性和無(wú)償獲得更使得城市居民成為公有住房的"免費(fèi)搭車(chē)者"，公有住房的生產(chǎn)和供應(yīng)缺乏效率。由此，全國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進(jìn)一步加劇。
改革探索階段(1978-1998年)
1978年后，中國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程，城市住房制度也在這一大背景下，開(kāi)始了一個(gè)逐步市場(chǎng)化的探索過(guò)程。
全價(jià)售房時(shí)期(1979-1982年)
1979年，中央政府分別向廣西的南寧、柳州、梧州及陜西的西安4個(gè)城市下?lián)軐?zhuān)款，由地方政府組織建設(shè)住房，并以土建成本價(jià)向城鎮(zhèn)居民出售(即全價(jià)售房)。到1981年全價(jià)出售公有住房的試點(diǎn)工作擴(kuò)大到23個(gè)省、直轄市的60多個(gè)城市或縣鎮(zhèn)。然而這一時(shí)期城鎮(zhèn)居民的收入偏低，公有住房售價(jià)相對(duì)于城鎮(zhèn)居民的收入還是過(guò)高，購(gòu)房積極性有限。
此次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)方式的變化并未引起住房相對(duì)價(jià)格的變化，也并未改變城鎮(zhèn)居民在住房消費(fèi)方式上的偏好，沒(méi)有取得理想的效果。到1982年，全價(jià)售房試點(diǎn)工作逐漸停止。
補(bǔ)貼售房時(shí)期(1982-1985年)
在總結(jié)全價(jià)售房經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1982年中央政府批準(zhǔn)四平、鄭州、常州和沙市開(kāi)展補(bǔ)貼出售新建住房的試點(diǎn)工作，即在土建成本價(jià)格基礎(chǔ)上，售房款由個(gè)人負(fù)擔(dān)1/3，職工所在單位和地方政府負(fù)擔(dān)2/3。由于得到單位和政府的補(bǔ)貼，城鎮(zhèn)職工的負(fù)擔(dān)大為減輕，購(gòu)房積極性顯著提高，住房出售取得了較大進(jìn)展。"到1984年8月，四個(gè)城市共補(bǔ)貼出售公有住房2140套，建筑面積11.45萬(wàn)平方米;到1985年底，全國(guó)已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的160多個(gè)市和300多個(gè)縣開(kāi)展了補(bǔ)貼售房工作，共計(jì)補(bǔ)貼出售住房1092.8萬(wàn)平方米"。
這一時(shí)期通過(guò)售房補(bǔ)貼降低了職工購(gòu)房的相對(duì)價(jià)格，激發(fā)了一部分無(wú)房或住房困難職工的購(gòu)房熱情，然而補(bǔ)貼售房的優(yōu)惠并未改變住房寬裕職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)低價(jià)承租公有住房的偏好，同時(shí)補(bǔ)貼售房增加了單位和政府的實(shí)施成本，最終導(dǎo)致補(bǔ)貼售房無(wú)法持續(xù)開(kāi)展下去。
提租補(bǔ)貼時(shí)期(1986-1990年)
全價(jià)售房和補(bǔ)貼售房試點(diǎn)工作的受挫，讓政府意識(shí)到必須改革低租金的實(shí)物配給的住房福利制度。1984年7月，我國(guó)開(kāi)始第一次全國(guó)城鎮(zhèn)房屋普查工作，歷時(shí)兩年多，基本查清了全國(guó)城鎮(zhèn)房屋狀況以及居民住房水平，為推行住房制度改革提供了決策依據(jù)。1986年3月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，提出了調(diào)整公有住房租金、發(fā)放住房補(bǔ)貼，逐步推動(dòng)出售公有住房等內(nèi)容的住房制度改革。1987年7月起，煙臺(tái)、唐山、蚌埠、沈陽(yáng)等地開(kāi)展了"提租補(bǔ)貼、空轉(zhuǎn)起步、推動(dòng)售房、建立基金、銀行配合"的綜合配套改革試點(diǎn)。1986年6月全國(guó)人大審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確了建設(shè)用地出讓有償使用的辦法;1988年12月全國(guó)人大審議通過(guò)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)土地管理法的決定》，確定土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的制度，為建立土地市場(chǎng)奠定了法律基礎(chǔ)。
1988年1月國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，并于1988年2月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》(國(guó)發(fā)[1988]11號(hào))，同日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組鼓勵(lì)職工購(gòu)買(mǎi)公有舊住房意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[1988]13號(hào))，主要內(nèi)容包括:一是上調(diào)公房租金，實(shí)施住房券補(bǔ)貼。租金標(biāo)準(zhǔn)"按住房的折舊費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、投資利息和房產(chǎn)稅五項(xiàng)因素計(jì)算"，要求公房租金確定在每平方米使用面積1元以上。同時(shí)確定發(fā)券系數(shù)和職工個(gè)人住房券金額，采取轉(zhuǎn)賬結(jié)算，結(jié)余部分作為個(gè)人購(gòu)房或建房基金。二是建立城鎮(zhèn)、單位和個(gè)人住房基金，并規(guī)定住房基金用于住房券的發(fā)放。三是確立"多住房多交租，少住房可得益"的原則，對(duì)困難家庭實(shí)行減、免、補(bǔ)助的政策。四是推動(dòng)公有住房的出售，倡導(dǎo)集資建房。新建住房標(biāo)準(zhǔn)價(jià)包括住房本身建筑造價(jià)、征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)。舊住房標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，按重置價(jià)成新折扣等按質(zhì)計(jì)價(jià)，并對(duì)購(gòu)房實(shí)行一次性付款優(yōu)惠房?jī)r(jià)以及分期付款提供低息或者貼息抵押貸款政策。五是改革金融體制，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)。允許銀行成立房地產(chǎn)信貸部，由人民銀行安排商品住房信貸指標(biāo)。六是對(duì)住房建設(shè)、經(jīng)營(yíng)在稅收政策上給予優(yōu)惠。單位建設(shè)向個(gè)人出售的商品住房免交住房建筑稅、營(yíng)業(yè)稅;職工個(gè)人第一次購(gòu)買(mǎi)公有住房免交契稅。七是加強(qiáng)房產(chǎn)市場(chǎng)管理。建立健全房產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，將住房出售、出租價(jià)格納入商品價(jià)格管理體系。
這一時(shí)期政府提出的改革措施，具有一定的針對(duì)性:一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價(jià)的相對(duì)價(jià)格，改變城鎮(zhèn)居民對(duì)于住房的消費(fèi)偏好。二是發(fā)放住房補(bǔ)貼，建立住房基金，提供購(gòu)房抵押貸款以及稅收優(yōu)惠等政策，提高城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)能力，降低購(gòu)買(mǎi)住房的相對(duì)價(jià)格，推動(dòng)公有住房出售。三是建立健全住房交易管理機(jī)構(gòu)，降低了住房商品交換的衡量和實(shí)施成本。四是確定土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，降低了土地交易成本，推動(dòng)了城鎮(zhèn)住房建設(shè)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。此次住房制度改革起初在試點(diǎn)城市取得了較好的效果，然而到1988年第二季度，全國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹，政府為治理通貨膨脹，加快公有住房的出售進(jìn)程，而一些地方實(shí)行提租不發(fā)住房補(bǔ)貼、買(mǎi)房給優(yōu)惠的政策。由于提高租金觸動(dòng)了一些既得利益群體的住房福利，遇到較大的阻撓，而且缺乏住房補(bǔ)貼的支持，普通城鎮(zhèn)居民購(gòu)房能力有限，最終導(dǎo)致提租補(bǔ)貼、推動(dòng)售房的政策沒(méi)能執(zhí)行下去。
全面推進(jìn)時(shí)期(1991-1998年)
1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行住房制度改革的通知》(國(guó)發(fā)[1991]30號(hào))，要求:一是分步調(diào)整舊公有住房租金，逐步提高到成本租金水平;對(duì)新建公有住房實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn);對(duì)多占住房的要增加租金。二是促進(jìn)公房出售，在規(guī)定面積內(nèi)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購(gòu)房，取得部分產(chǎn)權(quán)，超過(guò)面積部分按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)房，取得全部產(chǎn)權(quán)。部分產(chǎn)權(quán)房5年后允許出售，售房所得由國(guó)家、集體、個(gè)人三方按產(chǎn)權(quán)比例分配。三是推行住房建設(shè)由"國(guó)家、集體、個(gè)人共同出資，積極組織集資建房和合作建房"。四是籌集政府、單位住房基金;開(kāi)展住房抵押貸款，在利率及還款期限方面給予優(yōu)惠。1991年10月國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》，要求:一是在"八五"期間，公有住房租金達(dá)到簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的三項(xiàng)構(gòu)成因素，即"維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)";二是到2000年，公有住房租金達(dá)到成本租金的五項(xiàng)構(gòu)成因素，即"維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)、投資利息和房地產(chǎn)稅";三是長(zhǎng)期公有住房租金達(dá)到市場(chǎng)租金的八項(xiàng)構(gòu)成因素，即"維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)、投資利息、房地產(chǎn)稅、土地使用費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和利潤(rùn)"。這標(biāo)志著中國(guó)住房制度改革進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。
1991年上海市借鑒新加坡的公積金經(jīng)驗(yàn)，提出住房公積金制度。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出了"建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系"目標(biāo)，明確:一是全面建立住房公積金制度。二是推進(jìn)租金改革，逐步實(shí)現(xiàn)2000年前達(dá)到成本租金計(jì)租。三是穩(wěn)步出售公有住房，實(shí)行新建房和騰空舊房先售后租，并允許部分地方實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)過(guò)渡。標(biāo)準(zhǔn)價(jià)則分為負(fù)擔(dān)價(jià)和抵交價(jià)，負(fù)擔(dān)價(jià)按當(dāng)?shù)仉p職工年平均工資的倍數(shù)測(cè)定;抵交價(jià)按雙職工65年積累的單位資助住房公積金貼現(xiàn)值的80%計(jì)算，并允許對(duì)建立住房公積金之前的工齡給予工齡折扣。四是加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)，鼓勵(lì)集資建房和合作建房。1995年2月國(guó)務(wù)院同意《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》，該方案將建立住房公積金制度、制定公有住房提租規(guī)劃作為前置條件，在政府提供項(xiàng)目貸款的帶動(dòng)下，各地開(kāi)始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房并按成本價(jià)出售。此后全國(guó)各地普遍建立住房公積金制度，同時(shí)加大了公有住房的出售力度。
這一時(shí)期值得關(guān)注的是中國(guó)財(cái)政管理體制改革。1994年政府為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，將國(guó)家財(cái)政管理體制由地方財(cái)政包干體制改為分稅制財(cái)政管理體制。根據(jù)"事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合"的原則，地方政府完全承擔(dān)起城鎮(zhèn)住房的管理和財(cái)政支出，導(dǎo)致地方財(cái)政的住房支出逐年增加。為平衡收支，地方政府加快公有住房出售、提高住房租金，推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。
雖然這一時(shí)期政府還是以提高租金、促進(jìn)住房出售方式為主，但是通過(guò)采取新的措施使住房制度改革全面展開(kāi):一是建立住房公積金制度。一方面通過(guò)單位補(bǔ)貼、個(gè)人繳存方式建立住房公積金制度，改變了城鎮(zhèn)職工缺乏住房?jī)?chǔ)蓄和住房消費(fèi)的意識(shí)，推動(dòng)了住房市場(chǎng)的發(fā)展;另一方面住房公積金的建立為住房消費(fèi)市場(chǎng)及住房金融提供了一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的資金籌集渠道，對(duì)推動(dòng)個(gè)人住房抵押貸款業(yè)務(wù)提供了資金保障，降低了資本運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。二是在公有住房租金和售價(jià)方面實(shí)行差別處理，降低了實(shí)施的成本。一方面對(duì)新建住房實(shí)行新房新價(jià)格，租金直接提高到成本租金，售價(jià)則實(shí)行成本價(jià);另一方面對(duì)舊有的公有住房，租金則逐步提高到成本價(jià)，售價(jià)則實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，并實(shí)行工齡折扣及住房成新折扣，這保證了大部分既得利益者的利益，減少了改革的阻力，進(jìn)而降低了改革的實(shí)施成本。三是加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，實(shí)施國(guó)家安居工程。經(jīng)濟(jì)適用住房制度的實(shí)施進(jìn)一步推動(dòng)住房市場(chǎng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，成為了新舊住房制度的橋梁，一方面經(jīng)濟(jì)適用住房帶有明顯的公有住房特征---土地劃撥供應(yīng)、按成本價(jià)出售、實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠、政府或單位成為建設(shè)組織者;另一方面經(jīng)濟(jì)適用住房又有商品住房的特征---開(kāi)發(fā)企業(yè)每年建房總量中20%應(yīng)為經(jīng)濟(jì)適用住房、除向離退休職工、教師和住房困難家庭優(yōu)先供應(yīng)外均可向市場(chǎng)出售、資金按市場(chǎng)方式籌集，政府不直接投入資金。經(jīng)濟(jì)適用住房成為住房制度改革的緩沖區(qū)。四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責(zé)任，增加了地方財(cái)政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的進(jìn)程。
市場(chǎng)供給階段(1998年至今) 市場(chǎng)形成期(住房保障探索期，1998-2002年)
1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，政府確立刺激住房消費(fèi)市場(chǎng)，將住宅業(yè)培育為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的方針。1998年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]23號(hào))，提出停止城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和商品住房的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。該通知明確經(jīng)濟(jì)適用住房只售不租，通過(guò)土地行政劃撥、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和利潤(rùn)，采取集資建房和合作建房等方式降低建設(shè)成本，加快住房建設(shè)。1998年3月全國(guó)人大對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了又一次修訂，強(qiáng)化了對(duì)耕地的保護(hù)及土地的有償使用，改變了以前土地利用以需求定供給的局面，導(dǎo)致土地的稀缺性在城鎮(zhèn)化及房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程中愈發(fā)明顯。
2001年前后，中國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到"3盎司黃金"(通常認(rèn)為，人均生產(chǎn)總值達(dá)到3盎司黃金后，土地、勞動(dòng)力和資本成為稀缺資源，供需矛盾將不斷擴(kuò)大)，中國(guó)社會(huì)迎來(lái)一個(gè)以"住、行"為核心消費(fèi)的小康時(shí)代。隨著收入增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)觀(guān)念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，住房市場(chǎng)取得了較快發(fā)展，商品住宅年銷(xiāo)售面積從1998年的10827.1萬(wàn)平方米上升到2002年的23702.3萬(wàn)平方米，單位售價(jià)由1998年的1854元/平方米上升到2002年的2092元/平方米。政府采取停止實(shí)物分配，但允許以集資建房、合作建房等方式建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)際成為實(shí)物配給與商品住房之間的過(guò)渡品。而經(jīng)濟(jì)適用住房與普通商品住房之間的較大差價(jià)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)生較大的需求。在這一住房政策的指引下，政府及企業(yè)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的支持力度。1998年至2002年，經(jīng)濟(jì)適用住房銷(xiāo)售面積占年度商品住房銷(xiāo)售面積的比重均在15%以上，2000年達(dá)到最高的22.7%;5年共計(jì)銷(xiāo)售經(jīng)濟(jì)適用住房面積達(dá)16153萬(wàn)平方米，2001年達(dá)到最高值4021.5萬(wàn)平方米。
這一時(shí)期住房制度改革重點(diǎn)是將住宅業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，從而忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的引導(dǎo)以及對(duì)廉租住房的供應(yīng)。主要原因有:
一是經(jīng)濟(jì)適用住房的功能不確定，一方面政府希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)實(shí)現(xiàn)實(shí)物分配向貨幣分配的過(guò)渡，減少政府投入的資金壓力和改革的阻力;另一方面政府希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房達(dá)到擴(kuò)內(nèi)需及促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo);再者，政府希望經(jīng)濟(jì)適用住房成為解決中低收入家庭住房的主要方式。然而，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對(duì)象及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)均未明確規(guī)定。此時(shí)行政、事業(yè)和企業(yè)單位由于職工的需求，積極開(kāi)展經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，由此單位集資建房和合作建房成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的重要渠道，也是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)適用住房銷(xiāo)售增加的主要原因之一。但同時(shí)也有一部分城鎮(zhèn)居民因購(gòu)買(mǎi)資格和收入偏低等原因無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房解決住房問(wèn)題。
二是地方政府對(duì)廉租住房投入動(dòng)力不足，導(dǎo)致廉租住房供應(yīng)嚴(yán)重不足。一方面，1994年分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重逐年下降，但是支出卻基本保持不變，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有能力也不愿意增加廉租住房的資金投入。另一方面，地方政府為緩解財(cái)政壓力，快速回籠資金，積極推動(dòng)公有住房出售，缺乏將公有住房轉(zhuǎn)化為廉租住房的動(dòng)力。再者，廉租住房建設(shè)用地實(shí)行劃撥方式供應(yīng)，在保護(hù)耕地、土地增量有限的情況下，土地優(yōu)先供應(yīng)商品住房及經(jīng)濟(jì)適用住房，對(duì)廉租住房建設(shè)用地缺乏供應(yīng)動(dòng)力。
在政策推動(dòng)下，這一時(shí)期中國(guó)的住房市場(chǎng)取得了較快發(fā)展，人均居住面積由1997年的17.8平方米增加到2002年的22.8平方米，但是由于經(jīng)濟(jì)適用住房的錯(cuò)位及廉租住房的缺位導(dǎo)致并未形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解決。
市場(chǎng)發(fā)展期(住房保障產(chǎn)生期，2003-2006年)
為建立公開(kāi)、公平、公正的土地資源配置新機(jī)制，2002年5月國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第11號(hào))，明確:"商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓"，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，由出價(jià)最高者取得土地使用權(quán)。2004年全國(guó)人大對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了再次修訂，明確對(duì)土地征收或征用進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。
2003年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國(guó)發(fā)[2003]18號(hào))，提出:完善住房供應(yīng)政策，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房;合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)對(duì)象的具體收入線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，做好住房供應(yīng)保障工作;各級(jí)政府加強(qiáng)住房保障職能，形成以財(cái)政預(yù)算資金為主的住房保障資金來(lái)源;繼續(xù)推進(jìn)公有住房出售，完善住房補(bǔ)貼制度，對(duì)直管公房和單位公房出售的凈收益統(tǒng)籌用于住房補(bǔ)貼的發(fā)放。
2003年12月，建設(shè)部等部委聯(lián)合出臺(tái)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(第120號(hào)令)，對(duì)廉租住房保障方式、部門(mén)職責(zé)、資金來(lái)源和管理、廉租住房來(lái)源、稅費(fèi)優(yōu)惠、工作程序等方面做出了明確的規(guī)定，其中資金主要由市、縣地方財(cái)政預(yù)算安排以及住房公積金增值收益中提取的廉租住房補(bǔ)充資金。實(shí)際上是把廉租住房保障的責(zé)任全部放在了市縣政府身上。2004年5月建設(shè)部等部委聯(lián)合下發(fā)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住房[2004]77號(hào))，明確責(zé)任、運(yùn)作方式、定價(jià)、交易和管理等內(nèi)容，但實(shí)質(zhì)上是將經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)完全下放給地方政府。2005年7月建設(shè)部、民政部聯(lián)合下發(fā)《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》，該辦法對(duì)廉租住房保障實(shí)施做出了明確的規(guī)定。至此，在中央政府的主導(dǎo)下，中國(guó)住房供應(yīng)體系演變?yōu)橐云胀ㄉ唐纷》繛橹鳎瑫r(shí)提供具有保障性質(zhì)的商品住房(經(jīng)濟(jì)適用住房)以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應(yīng)體系，初步建立起廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的住房保障制度。
2006年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]37號(hào))，督促各城市盡快建立廉租住房保障制度。雖然截至2006年底，全國(guó)有512個(gè)城市建立了廉租住房制度，占全國(guó)657個(gè)城市的77.9%。但是這一時(shí)期的住房保障制度設(shè)計(jì)存在較大缺陷:一是住房保障制度缺乏約束力。廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房制度均以部委文件形式出臺(tái)，屬于部門(mén)規(guī)章，且將責(zé)任全部歸為地方政府，同時(shí)文件缺乏激勵(lì)和處罰措施，對(duì)地方政府缺乏約束力。二是土地供應(yīng)制度制約保障住房建設(shè)。隨著住房市場(chǎng)的發(fā)展，土地成為稀缺資源，特別是實(shí)行招拍掛后，土地競(jìng)價(jià)導(dǎo)致地價(jià)高漲，土地出讓金成為地方財(cái)政的主要收入來(lái)源之一，故而地方政府極力縮小廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地規(guī)模，并且劃撥的土地大都位于城市周邊。三是保障資金來(lái)源缺乏?！冻擎?zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》明確資金以地方財(cái)政預(yù)算為主，中央財(cái)政基本沒(méi)有投入，但是在分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國(guó)總收入比重不斷減少但支出比重卻不斷加大(到2004年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入約為45%，但財(cái)政支出卻占全國(guó)財(cái)政總支出的約72%)，導(dǎo)致地方政府對(duì)廉租住房保障資金投入嚴(yán)重不足。四是經(jīng)濟(jì)適用住房保障對(duì)象不明確。雖然國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》均要求地方政府明確供應(yīng)對(duì)象的收入標(biāo)準(zhǔn)，但是許多地方?jīng)]有進(jìn)行限定，而且在市場(chǎng)運(yùn)作方式下政府對(duì)套型面積以及銷(xiāo)售均聽(tīng)任開(kāi)發(fā)企業(yè)做主，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房出現(xiàn)面積過(guò)大、價(jià)格較高、購(gòu)買(mǎi)對(duì)象收入偏高等現(xiàn)象。五是繼續(xù)推動(dòng)公有住房出售。國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)明確對(duì)非成套住房和權(quán)屬有爭(zhēng)議的公有住房，均可向職工出售，進(jìn)一步減少政府和企業(yè)對(duì)公有住房的持有，也使得將"騰空的公有住房"作為廉租住房成為空話(huà)?；谝陨显?，導(dǎo)致各地廉租住房投入嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)適用住房投資和供應(yīng)逐年減少。
市場(chǎng)調(diào)控期(住房保障調(diào)整期，2007年至今)
2007年8月，為了推動(dòng)城市住房保障制度，解決城市居民住房問(wèn)題，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào))，要求:一是建立健全城市廉租住房制度，2008年底所有縣級(jí)以上城市低保家庭納入廉租住房保障，做到應(yīng)保盡保;增加中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)廉租住房的支持力度;地方土地出讓凈收益的10%作為廉租住房保障資金。二是改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，明確供應(yīng)對(duì)象為城市低收入家庭，面積控制在60平方米左右;加強(qiáng)單位集資合作建房管理。三是通過(guò)城市棚戶(hù)區(qū)改造，改善住房困難居民的住房狀況，并解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題。四是完善配套政策和工作機(jī)制，明確政策優(yōu)惠、責(zé)任等內(nèi)容。2007年8月，建設(shè)部印發(fā)《解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府將住房保障規(guī)劃和年度計(jì)劃報(bào)上級(jí)建設(shè)主管部門(mén)備案，并將年度計(jì)劃納入《政府工作報(bào)告》，向同級(jí)人大報(bào)告，同時(shí)將年度執(zhí)行情況納入省級(jí)政府對(duì)市縣政府目標(biāo)考核的內(nèi)容。2007年10月，財(cái)政部印發(fā)《中央廉租住房保障專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)施辦法》(財(cái)綜[2007]57號(hào))及《廉租住房保障資金管理辦法》(財(cái)綜[2007]64號(hào));2007年11月，建設(shè)部等部委聯(lián)合印發(fā)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住房[2007]238號(hào));同月建設(shè)部等部委又聯(lián)合印發(fā)《廉租住房保障辦法》。
至此，政府對(duì)城市住房保障制度進(jìn)行了一次大的調(diào)整，將廉租住房保障對(duì)象由最低收入家庭逐步擴(kuò)大到低收入家庭，將經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象由中低收入家庭調(diào)低為低收入家庭，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象與廉租住房保障對(duì)象的銜接。但是，這種簡(jiǎn)單的對(duì)接導(dǎo)致兩個(gè)無(wú)法覆蓋的"夾心層":一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又無(wú)能力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房的低收入住房困難群體;二是家庭收入既不允許購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房又無(wú)能力購(gòu)買(mǎi)普通商品住房的住房困難群體。2010年6月住建部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建保[2010]87號(hào))，明確公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。供應(yīng)公共租賃住房成為政府解決"夾心層"住房問(wèn)題的重要手段，希望實(shí)現(xiàn)從低收入到高收入各個(gè)收入階層住房供應(yīng)的全覆蓋。
小結(jié)
通過(guò)對(duì)各時(shí)期中國(guó)城市住房制度演變的梳理，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)重要特征:一是在中國(guó)城市住房制度演變的過(guò)程中政府始終占據(jù)主導(dǎo)地位。一方面政府不斷學(xué)習(xí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)城市住房制度的變遷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府學(xué)習(xí)"蘇聯(lián)模式"，通過(guò)接管、沒(méi)收、社會(huì)主義改造、投資建設(shè)等方式建立起低租金實(shí)物配給的住房制度;在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，政府通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及學(xué)習(xí)新加坡等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立住房市場(chǎng)供應(yīng)體系;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展期，政府運(yùn)用宏觀(guān)政策理念，建立起廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、普通商品住房和高檔住房的多層次住房供應(yīng)體系。另一方面，政府通過(guò)自身改革來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)住房制度演變，從1988年至2008年政府經(jīng)歷了5次大的機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)了由原來(lái)的政企不分到建設(shè)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，政府從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)控者，并擔(dān)負(fù)起住房保障的責(zé)任。二是交易費(fèi)用型塑了城市住房制度變遷的路徑。在實(shí)物配給階段，住房成為"高投入、低產(chǎn)出"產(chǎn)品，住房的持有成本和建設(shè)成本讓政府和企業(yè)不堪重負(fù)，政府只有采取公有住房出售及市場(chǎng)銷(xiāo)售供應(yīng)的方式降低財(cái)政負(fù)擔(dān);在住房制度市場(chǎng)化演變過(guò)程中，政府通過(guò)不斷地制定和修改住房銷(xiāo)售政策、土地供應(yīng)政策、金融扶持政策等正式規(guī)則來(lái)改變城鎮(zhèn)居民對(duì)住房市場(chǎng)的相對(duì)價(jià)格和偏好，降低了住房市場(chǎng)的交易成本，推動(dòng)了住房市場(chǎng)的形成和發(fā)展;在住房市場(chǎng)發(fā)展階段，政府通過(guò)建立廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的城市住房保障制度，降低住房困難群體獲得住房的相對(duì)價(jià)格和偏好，解決他們的住房問(wèn)題;在發(fā)現(xiàn)制度缺陷后，政府通過(guò)降低廉租住房制度和提高經(jīng)濟(jì)適用住房制度的交易費(fèi)用，并通過(guò)公共租賃住房修正交易費(fèi)用，構(gòu)建起涵蓋不同收入階層的多層次住房供應(yīng)體系實(shí)現(xiàn)不同收入階層的家庭能夠獲得合適的住房目標(biāo)。
