【摘要】一個國家經(jīng)濟政策的制定、執(zhí)行，不僅關(guān)系到國家的經(jīng)濟安全，更關(guān)系到社會的和諧和國家的可持續(xù)發(fā)展。但是，在經(jīng)濟政策的制定和執(zhí)行過程中，由于信息不對稱、既得利益偏好、外部條件的變化以及政策制定者和執(zhí)行者的有限理性等原因，一些政策可能不夠完善，或者在執(zhí)行過程中發(fā)生偏頗、濫用，進而影響到政策目標的實現(xiàn)。本文結(jié)合保障性安居工程跟蹤審計中政策執(zhí)行審計面臨的現(xiàn)狀和困難，對政策執(zhí)行審計的意義、如何開展政策執(zhí)行審計進行了有益的探索。
【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行 保障性安居工程 審計
國家審計機關(guān)作為政府監(jiān)督職能部門，其最高審計目標就是推進法治進步，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護國家經(jīng)濟安全，保障國家經(jīng)濟健康發(fā)展。國家審計機關(guān)適時開展政策執(zhí)行審計，對加強國家治理，完善經(jīng)濟政策，監(jiān)督效果發(fā)揮等方面，能 夠發(fā)揮十分重要的“免疫功能”作用。
一、從保障性安居工程跟蹤審計看政策執(zhí)行審計的現(xiàn)狀及困難
2007年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》。以此為開端，我國開始大規(guī)模建設(shè)保障性住房。為促進城鎮(zhèn)保障性安居工程順利實施，中央出臺了土地、稅收、財政、金融等一系列政策，這些政策是否得到貫徹落實，直接關(guān)系到保障性安居工程的實施效果。因此，自2012年起審計署開展連續(xù)四年的保障性安居工程跟蹤審計，把政策執(zhí)行情況審計作為重點審計內(nèi)容。筆者根據(jù)自身的審計經(jīng)歷，結(jié)合政策執(zhí)行審計中面臨的諸多問題，總結(jié)如下。
（一）沒有明確的法律依據(jù)，政策執(zhí)行審計無法可依、無章可循
2008年以來，審計署對政策方面的審計逐漸重視，組織開展了一系列專項政策執(zhí)行跟蹤審計，如城鎮(zhèn)保障性安居工程、穩(wěn)增長等。但審計署對于政策執(zhí)行審計的有關(guān)具體原則、范圍、內(nèi)容、方法、工作的組織和實施步驟等沒有提出明確、細致的要求，更沒有形成法律文件，以致基層審計機關(guān)開展政策執(zhí)行審計時處在無法可依、無章可循的境地，一定程度上阻礙了政策執(zhí)行審計實踐的進一步拓展。
（二）評價體系尚未建立，審計評價缺乏準確度、精細度
首先，評價支撐數(shù)據(jù)缺乏獨立性。審計機關(guān)實施審計需要取得大量的外部數(shù)據(jù)作為審計評價的支撐，而這些數(shù)據(jù)來自相關(guān)部門公開發(fā)布的數(shù)據(jù)或統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如 “城鎮(zhèn)商品房住宅銷售面積”等指標。審計評價恰當(dāng)與否取決于相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)的真實性，審計在某種程度上已失去獨立性。其次，政策執(zhí)行評價體系沒有設(shè)定具體績效指標。目前政策執(zhí)行審計中，均無法對各種相關(guān)因素進行精確的定性和定量分析，只能去繁就簡地使用價值判斷標準取代事實分析，審計的結(jié)果很難說做到了科學(xué)和公正。最后，基礎(chǔ)性指標在評價體系中的地位偏弱影響審計質(zhì)量。如保障性安居工程跟蹤審計中，各項表格引導(dǎo)審計人員查線索、查大案，而忽視了政策執(zhí)行基礎(chǔ)性指標的復(fù)核。導(dǎo)致有的審計人員于出成果而減少對搜集審計證據(jù)的資源投入，忽略審計程序，由此容易引發(fā)審計風(fēng)險。
（三）審計隊伍建設(shè)存在差距
政策執(zhí)行是在復(fù)雜的社會環(huán)境中進行的復(fù)雜社會實踐活動，需要審計人員能夠深刻的理解經(jīng)濟政策意圖，并有能力運用各種專業(yè)知識和技能掌握經(jīng)濟政策執(zhí)行效果，以對其做出深刻而符合實際的判斷和評價。這對審計人員的經(jīng)濟知識、業(yè)務(wù)素質(zhì)及專業(yè)技能等提出了較高的要求，而現(xiàn)階段基層審計人員在專業(yè)素質(zhì)上存在財會知識豐富，宏觀經(jīng)濟理論、計算機運用等方面知識相對匱乏；在工作能力上查賬能力較強，但是綜合分析問題和評價政策執(zhí)行效果能力較弱等問題。同時，由于受其自身素質(zhì)、對政策的理解、認同感等方面因素制約,審計人員對政策小理解可能存在偏差，進而加大了審計風(fēng)險。
（四）地方審計的局限性造成對國家政策的完善意見無法快速上報
地方審計機關(guān)開展政策執(zhí)行審計一般分為兩種，即審計署安排的全國性政策執(zhí)行審計和地方政府層面的政策執(zhí)行審計。地方政府層面的政策執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題可以通過審計報告、審計專報、審計信息等多種途徑向本級政府領(lǐng)導(dǎo)及時反映，而全國性政策執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的不足及矛盾之處沒有快速、可行的上報途徑。如保障性安居工程跟蹤審計中，審計人員發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的棚改任務(wù)目標是拆遷戶數(shù)，而不考慮棚戶區(qū)底數(shù)，造成地方為完成任務(wù)而違規(guī)擴大棚改范圍。而棚戶區(qū)底數(shù)是可以明確的，且有不可變動性。如果國家以減少底數(shù)為政策目標，就可以有效地避免違規(guī)擴大棚改范圍的問題。地方審計機關(guān)只能將此項建議作為信息上報或理論研究發(fā)表。而全國經(jīng)濟環(huán)境瞬息萬變，地方審計機關(guān)提出的可行建議可能在被關(guān)注到時就已錯過了最佳時期。這也造成地方審計人員在政策執(zhí)行審計中對國家及省政府政策的盲目遵從，而不能從國家治理的角度對審計中發(fā)現(xiàn)的政策問題進行歸集和建議。
二、國際上政策執(zhí)行審計的實施情況
從世界各國國家審計的審計工作實踐來看，審計工作經(jīng)歷了財政財務(wù)收支審計、績效審計、政策執(zhí)行審計三個階段的轉(zhuǎn)變。美國審計總署于20世紀70年代就開始開展公共政策執(zhí)行審計； 1993年頒布《政府績效與結(jié)果法案》，授權(quán)美國審計署向國會報告公共政策執(zhí)行效果的審計情況； 20世紀90年代以后更加重視聯(lián)邦政府公共政策執(zhí)行的責(zé)任。法國審計法院被憲法賦予協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政法規(guī)執(zhí)行的職責(zé)，并從2007年起對公共政策的執(zhí)行進行法律監(jiān)督，評價政府部門執(zhí)行有關(guān)公共政策的效果。英國、加拿大、日本、韓國等國的國家審計機關(guān)也都圍繞政府責(zé)任審計開展了與公共政策相關(guān)的審計業(yè)務(wù)活動。因此，我國審計機關(guān)開展政策執(zhí)行審計，順應(yīng)國際國家審計工作的趨勢，符合現(xiàn)代化審計的發(fā)展要求。
三、開展政策執(zhí)行審計的建議
我國國家審計機關(guān)的政策執(zhí)行審計還處在起步階段，審計評價標準、指標體系都還在探索中。筆者結(jié)合參加保障性安居工程跟蹤審計項目，對開展政策執(zhí)行審計進行了有益的探索。
（一）建設(shè)政策執(zhí)行審計的法規(guī)體系
我國開展政策執(zhí)行審計的當(dāng)務(wù)之急就是解決審計權(quán)限和審計范圍的法律依據(jù)問題。首先，在審計法律體系中明確審計部門政策執(zhí)行審計的監(jiān)督權(quán)限，對政策執(zhí)行審計的目標、范圍、形式加以規(guī)定，從而實現(xiàn)政策跟蹤審計有法可依。其次，制定出比較系統(tǒng)、操作性較強的政策執(zhí)行審計行為準則及操作指南，使政策執(zhí)行審計有章可循。
（二）完善政策執(zhí)行審計的評價體系
筆者認為政策執(zhí)行審計評價體系建設(shè)可以分為兩個部分：一是通用評價體系。顧名思義就是指在所有的政策執(zhí)行審計中均可以借鑒的評價指標。可以從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個角度，來構(gòu)建政策執(zhí)行審計評價指標體系，基本滿足政策執(zhí)行效果審計評價的需要，強調(diào)評價指標的通用性。二是專業(yè)評價體系。這要根據(jù)政策制定的目標、政策適用范圍等進行分類，考慮政策類型、政策目標、政策執(zhí)行主體等因素，分類構(gòu)建政策執(zhí)行審計的評價指標體系，這一部分評價指標強調(diào)的是政策的特殊性。
（三）加強政策執(zhí)行審計的隊伍建設(shè)，使審計項目有人可用
首先，增加國家審計人員的各項經(jīng)濟及政策知識，注重培養(yǎng)復(fù)合型人才。要求審計人員除需要具備傳統(tǒng)審計專業(yè)知識和技能外，還應(yīng)通曉和掌握經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、生態(tài)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、系統(tǒng)工程等多方面的專業(yè)知識和技能。其次，探索總結(jié)政策執(zhí)行審計方法，增強國家審計人員的業(yè)務(wù)技能。可以定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增加審計人員交流，幫助開闊視野，掌握政策執(zhí)行審計的基本理論、基本方法和基本技能。最后，注重引進和聘用相關(guān)領(lǐng)域的專家型人才，優(yōu)化審計資源配置，以保證政策執(zhí)行效果審計工作的順利開展。
（四）建立全國審計機關(guān)的建言通道，樹立基層審計人員的國家治理觀念
政策實施都是在基層實現(xiàn)，實施效果只有基層審計人員感觸最深刻。建立全國審計機關(guān)的建言通道可以使審計署能快速的取得一線政策執(zhí)行情況的信息，并使基層審計人員更多的參與國家治理的建言獻策中。建言通道的建立可以通過多種形式、多種途徑實現(xiàn)。筆者推薦兩種形式，一是在全國性政策執(zhí)行審計中設(shè)立建言獻策專項簡訊，二是在審計署網(wǎng)站中增加基層審計機關(guān)政策執(zhí)行建言獻策專用郵箱。（張良）
【參考文獻】
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2、劉家義：切實發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，《新華網(wǎng)：審計署審計長劉家義答本報記者問》2010年7月
3、陳宏：《淺談我國公共政策執(zhí)行審計中的問題及建議》，《現(xiàn)代審計與經(jīng)濟》2014年第06期
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